单个平台最高罚款15亿元、7家平台合计罚没款35.97亿元；企业法定代表人和食品安全总监合计罚款近2000万元；暂停新增蛋糕店铺3至9个月不等……4月17日，市场监管总局公布了依法对拼多多、美团、京东、饿了么（淘宝闪购）、抖音、淘宝、天猫7家电商平台“幽灵外卖”系列案作出的行政处罚结果。
总计35.97亿元的罚单，是食品安全法实施以来，监管部门开出的最大罚单。前后历时近10个月、覆盖全国31个省区市、涉及当前所有主流电商平台，这个“史上最大罚单”的背后，究竟藏着怎样一个斗智斗勇、破茧成蝶的执法历程？一切都要从一个蛋糕订单和一张伪造的证书说起。
“幽灵”出现 提级办理
“此案重大关系到人民群众‘舌尖上的安全’，从严从快查处。”2025年9月8日，市场监管总局领导在总局突击调查转单平台后对“幽灵外卖”案件查办的批示掷地有声，不仅体现了市场监管总局彻查案件的信心，更彰显了市场监管部门严守食品安全底线、维护执法权威的坚定决心。
让我们把时针拨回到批示前的两个月。
2025年7月12日，北京市海淀区市场监管局北太平庄市场监管所接到消费者刘先生投诉举报，称其在某平台上一家名为“甜颜情书”的店铺购买的生日蛋糕，怀疑有食品安全问题。
接到投诉举报后，海淀区市场监管部门迅速行动，在调查时意外发现，“甜颜情书”北京地区20余家店铺均无实体店。更令执法人员感到震惊的是，“甜颜情书”名下378家连锁店的食品经营许可证竟然全部为伪造。
执法人员顺藤摸瓜，挖出了一条电商平台、转单平台、蛋糕店铺等分工明确的“幽灵外卖”黑色产业链。8月6日，北京市市场监管局向市场监管总局上报了“幽灵外卖”案件。
一个小小的蛋糕外卖店铺，竟能批量伪造378张食品经营许可证？这一线索立即引起市场监管总局的高度重视，总局执法稽查局研究认为，这一价低者得的竞价机制，彻底暴露了平台的恶性竞争本质——平台与“幽灵店铺”坐收渔利，真正提供食品的经营者陷入“内卷式”恶性竞争，实体店铺无利可图，食品质量安全无从保障。该案涉案范围广、影响恶劣，应提级调查。
市场监管总局当即决定：延伸摸排，彻查到底，追着“幽灵外卖”的链条开展现场核查，进行电子取证和证据收集。
追查“链条” 坚决亮剑
2025年8月11日，根据市场监管总局的部署安排，浙江省市场监管系统的执法骨干楼文杰和王芳带领浙江团队奔赴山城重庆，对重庆转单宝网络科技有限公司（以下简称“重庆转单宝”）开展现场核查。
在拿到重庆转单宝重要数据的同时，楼文杰他们还在重庆得到一个重要线索：除重庆转单宝之外，安徽寻梦平台是另外一个更大的从事转单的平台，而且两大转单平台相互勾连，形成完整的违法产业链条，为“幽灵店铺”批量上线、违规转单提供了技术支撑和交易场所。
掌握运作模式后，市场监管总局立即部署浙江和安徽芜湖市场监管部门的执法人员一起对安徽寻梦进行了突击检查，获取了大量证据。
拿到两大转单平台的数据之后，市场监管总局数据分析专家、浙江省温州市龙湾区市场监管局行政执法队电子数据取证分析科科长王芳带领技术团队，迅速展开攻坚战，对数据进行分析。王芳是个电子数据专家，有着丰富的办案经验和过硬的技术实力。
重庆转单宝数据库真正提取出来以后，摆在王芳面前的是几千万条数据，表多、字段杂、干扰项多，怎么从海量数据里把与案件有关的内容筛出来，是他最先遇到的难题。他们没有一上来就铺开，而是先抓住转单行为本身的特点，从订单流转、账号归集、发单接单关系入手，一点点把转单逻辑理顺。通过分析发现，重庆转单宝里一个发单方账号背后，往往对应平台上几百家甚至上千家转单店铺，平台订单被集中归拢到少数账号下面运作。围绕这一特点，他们再对重点订单做深挖，把IP地址、登录日志、收件手机等信息放在一起做关联分析，陆续锁定了十余家“幽灵店铺”的具体信息。后来，龙湾区市场监管局查办其中一家“幽灵”商家时，又进一步摸清了中介机构、假证团伙、平台内部审核人员相互勾连的情况，也让前面的数据分析结果得到了印证。
功夫不负有心人。当重庆转单宝平台和安徽寻梦平台的数据叠加以后，总量达到数亿条，有了重庆转单宝的成功经验，王芳他们迅速取得突破，成功破解了数据库，拿到了关键证据。
大约半个月后，当市场监管总局执法稽查局看到数据分析结果，发现远超预料：两大平台违规转单蛋糕订单多达360万个，涉及京东、美团、抖音、拼多多、饿了么（淘宝闪购）、淘宝、天猫7个平台。
面对如此重大案情，市场监管总局领导作出批示。随后，总局领导牵头，全国市场监管系统共同参与，正式对涉案的7家头部电商平台“亮剑”调查。
一个蛋糕牵出的惊天大案就此真正拉开大幕。
全国联动 铁拳出击
“接到总局专案组的‘集结令’，我当时心里感觉很激动，在日常执法工作中，也曾遇到‘幽灵外卖’的投诉和举报，但都是针对单店的，自己和家人在日常点外卖的过程中，也曾有过类似的疑惑。”回忆起2025年10月进京集结时的情形，江苏省南京市市场监管局综合执法局大队长张杰至今仍印象深刻。
和张杰一样接到进京“集结令”的，还有来自全国其他地区市场监管部门的百余名执法骨干——他们有和王芳一样获得过全国电子数据取证大比武决赛冠军的江苏省南京市市场监管局一级主任科员胡超，还有浙江省市场监管局执法稽查处副处长余嬿、江苏省扬州市市场监管综合行政执法监督局局长李昕、河北省邢台市市场监管局综合执法局副局长周群标、河北省市场监管局执法稽查局三级调研员张军、上海市虹口区市场监管局江湾市场监管所副所长张励、北京市海淀区市场监管综合执法大队执法五队队长袁晓龙……
2025年国庆节假期，这支队伍都是在加班中度过的，他们抓紧时间梳理案情，准备材料。李昕在国庆放假前两三天，就已经带领江苏的办案团队在扬州、南京等多地展开摸排。
10月10日，全国市场监管系统百余名执法骨干齐聚北京马甸东路9号，参加为期一天的专题培训。市场监管总局还制定了执法手册、办案要点、查办清单等，让这支来自五湖四海的执法队伍能够在最短时间内实现“动作统一、目标统一”，为高效完成专项任务打下了良好的基础。
面对这个有可能是我国网络餐饮历史上最大的案件，市场监管总局高度重视，总局领导亲自挂帅、亲自推动，全国市场监管系统一盘棋，上下联动、共同出击——
根据前期摸排情况，市场监管总局将这支执法精英队伍组成了7个专案组，1个技术专案组提供技术支持，余嬿、张励、袁晓龙、李昕、张杰、周群标、张军、王芳分别担任组长，分工合作。
市场监管总局领导亲自指挥，建立统一协调指挥机制，随时调度案件进展。总局执法稽查局具体负责案件查办，执法稽查局稽查四处协调执法办案过程，并专门建立工作专班，服务案件查办工作。
根据“幽灵外卖”案件不同“链条”分工，建立不同的查办机制，市场监管总局直接查办电商平台；挂牌督办转单平台；全国共同查办“幽灵外卖”。
这是一支召之即来、来之能战的市场监管系统执法“精英队”——他们每个人都是执法办案的行家里手，查办了许多重大案件。
这是一支配合娴熟、各有所长的市场监管系统执法“集团军”——他们曾经在市场监管总局的统一部署下，多次协同作战破获全国性的大案要案……
一只挥向“幽灵外卖”的“铁拳”就这样紧紧攥成了。
沧海横流，方显英雄本色。2025年10月11日，一个值得记住的日子——这一天，7个专案组从北京马甸出发，奔赴7家电商平台一线现场调查取证，一场市场监管总局全面指挥、集全系统之力共同行动的电商平台“幽灵外卖”攻坚战、食品安全保卫战、监管为民持久战彻底打响。
斗智斗勇 迎难而上
当时针已经悄悄指向晚上10时，这场持续了近3个小时的“争执”，似乎还看不到一个求同存异的结果。
“争执”的双方，一边是7个专案组之一的组长周群标带着组员温凌雁、发着高烧的娄思涵和一名专家，另一边则是某平台企业派出的对接工作代表，双方的主要分歧是确定调查取证的范围、权限以及一个取证的关键词。
当天上午10时，专案组就根据安排进驻平台开展现场核查，然而对于专案组的调查，该平台企业却采取了“一晾二拖三拒绝”的“太极战术”，甚至扬言投诉执法人员。
面对企业的不配合，温凌雁被气得流下了委屈的泪水，但是她腰杆不弯、底线不退，抹干眼泪继续干，以“法无授权不可为，法定职责必须为”的坚定立场，和同事们一起用法律武器打破平台企业推诿扯皮的“太极战术”。最后，在专案组持续不懈的努力下，对方终于在深夜12时左右提供了相关数据。专案组完成取证工作，时间已经是第二天凌晨3时。
自从进驻平台现场开展调查后，专案组发现面对大型电商平台技术取证是突破案件瓶颈的关键，也是面临的最大难题。“我们遇到的最大挑战还是‘数据量大、取证难、固定难、核验难’。电商平台的业务数据不仅数量庞大，而且存储分散，一般都是在云端。”专案组成员、河南省驻马店市市场监管局一级行政执法员张毓昊说，这就意味着调查取证不可能像一般执法那样通过调查电脑、硬盘就能成功，而是需要平台企业技术人员配合，从云端现场调取数据并提供给专案组。
然而在实际调查过程中，专案组的数据获取与调查取证却遇到了重重困难，因为平台企业多半会采取“软对抗”的方式破坏调查取证——他们或以“系统升级”“无数据授权”“数据不在本地”等为由拒绝提供数据，或以“商业秘密”“网速不够”为借口拖延配合，或安排无关人员反复周旋；有的平台表面上“积极配合”，实则提供碎片化、格式混乱的数据，企图淹没关键信息……周群标他们的遭遇是专案组的常规待遇，很多时候专案组从上午10时开始进驻企业，可能直到晚上10时都还一无所获；有时候平台即使提供了数据，也只是整体数据1/3、1/4甚至更少的打了折扣的数据量。
魔高一尺道高一丈。面对平台企业的种种“花招”，专案组与其全面斗智——比拼数据。
“张哥，我的手机号已经不能再看了，你用你的手机号注册后继续查……”有段时间，在专案组，两位成员之间类似这样的对话非常频繁和常见。
原来对于各大平台的数据，专案组当时想到了一个“最笨”的办法——他们登录7家平台，一个蛋糕店铺一个蛋糕店铺去核验信息、查资质，有的还去实体店进一步查验。
但是对于每一个手机号，平台会限定登录查看次数，于是就有了大家相互之间的这种日常对话。花了2个星期左右的时间，跑“废”了几十个手机号、核验了三四千家店，他们用“笨”办法啃下“硬骨头”，再加上重庆转单宝和安徽寻梦的数据，专案组就有了自己的大数据库。
当企业向专案组第一次提供“打折”的数据后，他们就能和自己的数据库进行比对，建立“数据共性、数据比对、交叉核验、溯源倒查”的工作机制，发现其中的“猫腻”，然后再去重新和平台“对话”或“对质”。
面对专案组如此有底气的数据证据，平台企业开始“挤牙膏”——20%、40%、60%……直至100%提供他们的数据。“为破解技术困境，我们反复研究平台数据架构、交易流程及算法逻辑，最终成功穿透平台数据屏障，实现对订单流转、资质备案、转单交易等关键电子数据的精准提取、分类梳理与有效固化。”专案组成员、天津市市场监管综合行政执法总队一级科员马振铎说。
平台采取“软对抗”时，专案组需斗智，但是面对个别平台的“硬对抗”，专案组就还需要斗勇了。
2025年12月3日上午10时，当江苏、江西组的张杰、陈操、胡超、郭晖等专案组成员一起进驻现场开展核查时，他们不会想到将在这里经历跌宕起伏的三天两夜。
在平台“一晾二拖三拒绝”的“太极战术”下，直到晚上11时，整个调查取证工作都没有取得任何实质性进展。无奈之下，郭晖等几位执法人员决定使用该企业提供的仅能下到1楼的门禁卡，在周围转转看看能不能有所发现。
山重水复疑无路，柳暗花明又一村。在这个平台企业上下班“高峰期”的特殊时间点，执法人员通过平台企业的工作人员行动轨迹，居然摸排到了一个他们真正的工作地点。
想尽办法进入办公场所后，郭晖发现一个可疑的办公室。尽管身着执法制服，主动亮明身份，对方仍强行阻止他们进入。在争夺房间门控制权时，郭晖的手被企业员工故意用门挤压造成骨折。郭晖咬牙坚持，直到企业负责人终于松口答应提供数据。然而对方却玩起了“拖字诀”——从开始答应凌晨3时给数据，执法人员等到凌晨5时，又从凌晨5时拖到中午12时，交出的数据却大打折扣。有了第一天的“意外”，专案组专门协调当地公安部门一起进行第二次数据提取取证工作，并请技术总监当面操作。
12月4日晚上11时许，正当专案组在进行调查时，该平台的安保负责人突然情绪失控，当着公安和专案组的面，带着一群人直接冲击办案现场，对执法人员推搡拉扯，发生暴力抗法事件。前一天手部骨折仍坚持工作的郭晖，见状立即上前阻拦。作为一名转业军人，他本能地挡在冲突最前沿，却被迎面推倒在地，头部重重磕在地上。120急救车迅速将他送往医院。
本以为发生如此恶劣事件，该平台会及时提供数据，没想到企业技术总监与企业负责人单独沟通后，技术总监突然倒地，也被120急救车送往了医院，当天的调查取证被迫结束。专案组的执法人员跟到医院，医生称该技术总监心脏和身体均无碍。
暴力抗法事件发生后，市场监管总局高度重视，总局领导专门召开专题会议，研究处置工作，并要求总局执法稽查局立即派负责同志赴实地了解情况。12月5日晚上，总局执法稽查局副局长彭增田受命赶到现场处理情况，该平台企业才第二次提供了相关数据。
就在当天，专案组还和属地公安、市场监管部门一起，针对暴力抗法事件与该平台展开谈话。正当双方进行交流时，该平台一名工作人员在A4纸上写下了“沉默”“不说”等字样，提示接受问询的同事。结果被专案组逮个正着，令人震惊且如同电影一样极富戏剧性的一幕出现了——该工作人员竟然将A4纸揉成一团，当着会场所有人的面，“吃”了。
狭路相逢勇者胜。“幽灵外卖”案件查办过程就是一场傲慢与正义、非法与执法的较量。面对前所未有的阻力，无论是“软对抗”还是“硬对抗”，专案组全体同志斗智斗勇，以“越是艰险越向前”的斗争精神，在重重障碍中劈波斩浪、开路前行。
郭晖经简单包扎治疗后，不顾医生劝阻，毅然返回调查现场。周群标连续作战72小时，心脏病突发送医抢救，躺在急诊室的病床上，他满脑子想的都是案卷细节与未完成的核查事项。病情平稳后，周群标立即从急诊室赶回查案现场：“案子没办完，我放心不下。”
朴素的话语背后是一种“特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”的精神，“白加黑、5+2”成为常态，节假日都没有休息，轻伤不下火线……经过3轮现场核查，专案组在7家平台的“铜墙铁壁”中撕开缺口，查实了67604家“幽灵店铺”的铁证，为案件成功查办奠定了坚实基础。
一店一处罚 影响深远
随着调查取证的深入，相关违法证据日趋清晰，但又有一个新的困难和挑战摆在了专案组面前：平台的行政处罚方案。
“看似我们是在查办一个大案，实际上面对的是6万多个具体案件，每个店铺情况都不一样，不能进行批量化认定。”张励的话道出了该案行政处罚的难点。
关键时刻，市场监管总局再次借鉴专案组的成功经验——汇聚各方力量，形成办案合力：
办案时，专案组向全国各省区市发出了5万多份转办单，对案件发现的平台线索逐一核实；面对重要案情，市场监管总局执法稽查局联合办公厅、法规司、网监司、餐饮食品司、新闻司等多个司局合力解决。
这一次，市场监管总局将法律适用论证从系统内延伸至立法、司法机关和学术界，确保案件办理经得起法律检验、历史检验。总局领导先后4次带队拜访立法和司法部门，就平台责任认定、处罚幅度设定等核心问题反复征求意见，切实做到依法办案、审慎用权。
总局还组织召开法律专家座谈会，邀请行政法、民法、电子商务法等领域权威专家，对违法主体界定、平台审查义务边界、违法所得计算方式等关键问题进行深入研讨，形成书面论证意见。
总局领导先后24次主持召开专题会议，逐条研究平台违法情形，反复推敲行政处罚方案，确保每一家企业、每一个违法事实、每一笔处罚金额都于法有据。
在充分吸纳立法机关、司法机关和学术界意见的基础上，一个体现“过罚相当”原则、彰显“四个最严”要求、契合人民群众期待的处罚方案逐渐成形。
市场监管总局决定：按照“过罚相当”的原则，依法对平台未履行审查义务的行为实施“一店一处罚”。
市场监管总局执法稽查局局长王火旺表示，此案是市场监管总局历史上管好食品安全、规范平台发展的标志性案件，市场监管总局的处罚体现了对平台经济规范健康发展，“促进发展和监管规范”“两手抓、两手都要硬”的监管导向，根本目的是要敦促平台企业履行好法律规定的义务，建立实施好资质审核、风险监测、问题排查、快速处置的食品安全风险防控机制，切实保障食品安全，促进外卖平台规范健康发展。
接到市场监管总局的行政处罚决定后，拼多多、美团、京东、淘宝闪购（原饿了么）、抖音、淘宝、天猫纷纷表态：坚决落实监管要求，切实守护外卖食品安全。
民以食为天，食以安为先。市场监管部门挥剑斩“幽灵外卖”的重大案件虽已画上句号，所有平台企业也都已经按照整改要求下架未经审核的有关“幽灵店铺”，停止与相关转单平台的餐饮转单合作，但食品安全监管永远在路上，执法利剑始终高悬，随时出鞘。
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